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Programmation et Prioritisation

Standards méthodologiques pour le développement.

Le développement d’un pays ou d’une région nécessite des infrastructures de services publics essentiels, dont le développement pratique doit s’appuyer sur des flux de projets socio économiquement et financièrement adaptés à la situation du pays ou de la région.

Notre expérience internationale, complétée par le travail de terrain avec les experts et décideurs locaux permet d’apprécier correctement les besoins et les moyens, pour identifier, évaluer et prioritiser les projets et créer ainsi le climat d’investissement qui attire entreprises et fonds de développement.

Le processus s’organise de la manière suivante :
• Identification des besoins de services dans toute nature de service public, par zone géographique du pays ou de la région
• Traduction de ces besoins de services en termes de projets physiques à construire et/ou d’institutions à faire évoluer
• Evaluation des coûts correspondants, en ordre de grandeur (construction, exploitation, maintenance)
• Evaluation des recettes monétaires commerciales qui pourront être engendrées (en ordre de grandeur).
• Evaluation du besoin de financement de l’ensemble des projets (en ordre de grandeur), et comparaison aux capacités budgétaires du pays
• Choix politique d’affectation de l’effort financier par grande famille de projets (éducation, santé, alimentation, irrigation, transport, défense nationale, etc.) correspondant aux priorités du pays
• Etablissement d’un plan d’ensemble au niveau du pays par famille de projets et approbation formelle de ce plan de façon qu’il acquiert un « ardent degré d’obligation » pour la suite des procédures de décision.
• Analyse des phasages possibles : la rentabilité d’un projet dépend de son environnement physique et institutionnel, et le plan d’ensemble doit ensuite être articulé en priorités de réalisation pour assurer le bon déroulement de son exécution et la cohérence de chacun des projets avec la situation d’ensemble à tout moment
• Evaluation de la rentabilité socio-économique de chaque projet physique et/ou de la rentabilité liée à la modification organisationnelle des institutions pour chacune des familles de projets (Evaluation du coût de construction, du coût d’entretien, du coût de maintenance et des bénéfices socio-économiques et des impacts directs et indirects)
• Evaluation financière du coût du projet suivant divers modes de financement et des recettes financières correspondantes, et classement par ordre de priorité décroissante
• Choix du mode de réalisation du projet (régie directe, contrat de construction, contrat de concession,…)
• Organisation du cadre juridique et institutionnel nécessaire à la réalisation du projet
• Identification des acteurs privés et publics, avec analyse de leurs capacités respectives à exécuter le projet
• Développement des études, à un niveau suffisamment détaillé pour que les besoins de financements soient convenablement évalués. Des consultants seront probablement nécessaires à cette étape
• Préparation et éventuellement mise en place des financements, aussi bien intérieurs au pays qu’externes s’il y a lieu
• Lancement de la procédure d’appel d’offres
• Choix du co-contractant
• Exécution du contrat et surveillance des travaux et de l’exploitation pendant toute la durés du contrat, y compris remise des ouvrages à la puissance publique en fin de période contractuelle.
Dans tous les pays, les étapes 1 à 7 décrite dans ce processus sont déjà plus ou moins en cours, mais les situations économiques, politiques, climatiques et financières évoluent et ces premières étapes fondamentales se doivent d’être revisitées régulièrement, quitte à avoir des plans glissants dans le temps. Il est important que les Etats soient soutenus dans l’approche globale complexe de ces étapes par des équipes pluridisciplinaires, car personne ne peut prétendre avoir à lui seul toute la science nécessaire. Le projet de rapport destiné à l’UEMOA est loin d’avoir suffisamment étudié les 11 premières étapes, pourtant essentielles; nous nous concentrerons sur les 11 premières étapes, car elles sont tout à fait essentielles, bien qu’en amont par rapport au sujet précis du rapport du Consultant. Nous dirons cependant quelques mots concernant le point 12.
Les étapes 1 à 14 doivent être régulièrement revues et mises à jour, car les priorités, les techniques, les technologies et les coûts évoluent constamment.
Point 1 :
Le but du texte de l’UEMOA est de permettre la réalisation pratique de projets en concessions et PPP. La toute première étape, l’identification des besoins, est la base de la faisabilité des projets : c’est celle qui consiste à déterminer les services à rendre. Ce concept, apparemment simple, comporte une analyse fine de la société (ou des groupes sociaux homogènes) du pays dans lequel on travaille, ou de la Région dans laquelle on travaille. Les priorités ne sont pas toujours les mêmes (transports, santé, éducation, logements, alimentation, justice,..) et surtout le niveau de qualité de service doit être adapté avec justesse aux besoins de la population au moment où se décide le projet.
Point 2 :
Pour traduire correctement les besoins de service en termes de projets physiques et/ou d’institutions à faire évoluer, il est indispensable de travailler avec les autorités publiques et les personnalités compétentes du pays. Selon la qualité de service exigée à un moment donné, le coût du projet se déduit, ainsi que sa programmation dans le temps. Prévoir un projet ambitieux est bien, mais s’il est disproportionné par rapport aux moyens financiers du pays revient soit à l’anéantir, soit à le différer dans le temps. En plus des grands projets nécessitant des financements internationaux de grande ampleur, il est possible de rendre de très nombreux services avec des investissements de faible importance, et des financements entièrement locaux, à la condition que les institutions fonctionnent efficacement pour prendre les décisions, et que les procédures en amont de l’appel d’offres (évaluation des bénéfices socio-économiques, des externalités, et des recettes commerciales) ne conduisent pas à des lourdeurs prohibitives et à des coûts de transaction élevés.
Point 3 :
L’évaluation des coûts est, là encore, un point à examiner spécifiquement. Il existe toujours des solutions proposées par les entreprises locales, dont il faut valider la pertinence. L’aspect normatif est crucial, car les normes, qui sont faites pour avoir un résultat de bonne qualité, conduisent souvent à des investissements disproportionnés par rapport aux recettes, et empêchent la réalisation du projet. Utiliser le savoir-faire local, en mettant en place un contrôle adapté avec justesse aux investissements à réaliser et à la qualité de service à atteindre, permet de baisser les coûts et de rendre faisables les opérations.
Point 4 :
Ce point est évidemment clé dans le dispositif. Une économie se développe par les personnes qui travaillent dans le pays, pour les habitants du pays. Le service rendu, s’il est de nature commercial, doit avoir une tarification en rapport avec le pouvoir d’achat des ménages. Si l’investissement est trop élevé pour être couvert en totalité par des recettes commerciales, alors il faut des subventions publiques. Cet équilibre entre la qualité du service vendu, le coût d’investissement pour le produire et le pouvoir d’achat des ménages est la clé de voûte de tout le développement des concessions et PPP. On sait que les moyens financiers des Etats sont et resteront insuffisant pour développer les infrastructures de services publics essentiels. Seule l’approche économique marchande peut apporter à la fois le service, les clients et les investisseurs, si possible locaux.
Ce point déterminera le « funding » des projets, c’est-à-dire qui paye, in fine, l’infrastructure produisant les services : est-ce le contribuable par le biais des impôts et de l’endettement de l’Etat, ou est-ce le client qui achète un service adapté à ses besoins et à ses moyens financiers ? La base du développement des concessions et autres PPP se trouve là.
Le texte de l’UEMOA doit préparer correctement les procédures conduisant à faciliter la réalisation des projets à payement par le client final, et ceci de manière à réduire au maximum les coûts de transactions et les délais. Les questions de répartition de risques étant, en fait, toujours à peu près les mêmes, il devrait être aisé de proposer des textes légaux et juridiques recouvrant la grande majorité des cas.
Point 5 :
Les études de programmation et préfaisabilité pour l’ensemble des services à rendre (santé, éducation, transports, alimentation,..) donne une évaluation des montants financiers nécessaires pour réaliser les investissements. L’évaluation des recettes commerciales donne une idée de ce que les emprunts gagés par les recettes commerciales peuvent fournir. Avec ces deux éléments, il reste ensuite à déterminer le montant qui ne peut être financé que par les moyens financiers dont le pays (ou la Région) dispose sous forme de prêts (autrement dit d’endettement, c’est-à-dire d’impôts futurs), ou de dons.
Les institutions et les lois ont notamment pour rôle de répartir entre le consommateur-client et le contribuable la charge des investissements.
Point 6 :
Les Autorités Publiques choisiront leurs priorités en fonction de leur vision du développement du pays. Des experts indépendants peuvent appuyer les Etats à mesurer les conséquences de tel ou tel choix politique et institutionnel. Souvent, la Région sera la bonne échelle de programmation pour la cohérence des investissements et la distribution des services. Les lois et accords internationaux qui permettent de faire des projets transfrontaliers doivent alors être mises en place.
Les taxes sur les différents produits peuvent être affectées à des organismes ad hoc pour lancer les projets, les régimes fiscaux peuvent également être ajustés de façon à privilégier le développement de tel ou tel service, favoriser tel ou tel investissement.
Point 7 : établissement d’un plan d’ensemble pour une famille de projets
Les contrats de partenariat publics-privés étant des contrats de longue durée, leur environnement va changer pendant la période de préparation du contrat, pendant celle d’exécution de la construction et pendant celle de l’exploitation/maintenance. Il faut limiter, autant que faire se peut, les incertitudes inhérentes par une vision à long terme des services à rendre, des projets nécessaires pour rendre ces services, et du cadre temporel de réalisation de ces projets.
Dans le domaine des transports, les plans d’ensembles routiers, ferroviaires, aériens sont relativement aisés à faire, et à faire approuver par les autorités publiques.
Dans le domaine de l’eau (irrigation, assainissement, adduction d’eau potable,..) c’est également possible aisément
Dans les domaines de la santé et de l’éducation, les Ministères en charge n’ont pas toujours formalisé la mise en cohérence de leurs projets, et cela est indispensable pour la prévisibilité du chiffre d’affaires des acteurs des concessions et autres PPP. Pour ce qui concerne les investissements liés à la sécurité du pays (commissariats, gendarmeries, bâtiments militaires,..) il y a des budgets annuels qui donnent une idée de la faisabilité des opérations.
La rentabilité d’un projet et son coût de financement (directement lié au risque correspondant) dépend fortement de la cohérence des projets dans leur ensemble, de la non concurrence entre deux projets, et donc de la rigueur avec laquelle le Plan d’ensemble va être appliqué. L’aspect institutionnel pour l’application du Plan est alors le point fondamental de cette rentabilité.
Point 8 : Analyse des phasages possibles
L’institution chargée de faire le Plan et de le faire approuver devra également faire approuver deux points :
• La cohérence dans l’ordre des projets à réaliser
• La priorité temporelle des projets, à réaliser normalement par ordre de rentabilité décroissante.
Le premier point est relativement aisé à vérifier et à faire approuver : pour les transports, l’eau, les télécommunications, l’importance relative des bassins de chalandise suggère la priorité. Seules des considérations d’équilibre des territoires et d’aménagement spécifiques peuvent compliquer les choix.
Le second point est plus difficile car il apparaît toujours des contraintes de politique locale instantanée, qui peuvent altérer la logique économique globale du Plan. Ceci a déjà causé de nombreux cas de retard dans les réalisations de projets, et même conduit des projets à se retrouver « en détresse », ce qui ultérieurement constitue un frein majeur dans le désir que les entreprises ont pour aller de l’avant dans les contrats longs dans tel ou tel pays.
Il est donc nécessaire que l’institution en charge de définir ce phasage s’appuie sur des dossiers techniques les meilleurs possibles, en choisissant les consultants avec pertinence, puis se coordonne avec les autres institutions gouvernementales pour que chaque Ministère soit au courant et inscrive dans son propre plan celui des autres familles. Enfin, une approbation au plus haut niveau est indispensable, politiquement et institutionnellement.
Point 9 : évaluation de la rentabilité socioéconomique de chaque projet
Il s’agit là de la rentabilité socioéconomique au sens le plus large. Au-delà de l’analyse coûts bénéfices classiquement appliquée dans toutes les études de faisabilité, les Pouvoirs Publics devront disposer d’une analyse socioéconomique complète.
Analyse coûts-bénéfices
L’analyse coûts-bénéfices classique comporte l’évaluation de l’ensemble des coûts du projet (études de toute nature, coûts de transaction, coûts de construction, coûts d’exploitation et de maintenance, coûts de la maîtrise d’ouvrage pendant les études et tout le déroulement du contrat), et l’ensemble des bénéfices monétarisables (temps gagné pour les opérations de transports, développement de l’agriculture pour les opérations d’irrigation,..).
On prendra évidemment en compte le coût d’opportunité des fonds publics du pays correspondant, souvent de l’ordre de 30%.
Ces valeurs, étalés sur plusieurs années, doivent être ramenée à l’année de prise de décision par l’application d’un taux d’actualisation économique tutélaire, correspondant à la situation économique et politique du pays. Il sera couramment en Afrique compris entre 6% et 15%, suivant le type d’infrastructure. Ce taux est le paramètre fondamental pour le calcul du TRI des projets et l’établissement du phasage optimal.
Analyse socioéconomique complète
L’analyse socioéconomique complète prendra en compte des éléments complémentaires, appelés « externalités ». Une externalité ou « effet externe » est la conséquence pour les populations et l’économie de la création des infrastructures nouvelles. Les populations bénéficient des effets positifs, sans contrepartie financière ni surcoût pour le projet. Certaines externalités peuvent être négatives: pollution, coupure du territoire, etc. Les projets doivent donc minimiser ces inconvénients.
L’introduction dans les contrats de concessions et autres PPP de l’obligation d’exploitation et de maintenance, avec les critères de qualité correspondants, conduit à un maintien, sinon à une amélioration de « l’utilité » du projet, au sens socioéconomique, qui est une grandeur calculable et permet ainsi la comparaison des projets entre eux.
Dans le cadre de l’ordonnance de 2004 sur les Contrats de Partenariat et de sa révision en 2008 ont été exposés les principes de calculs coûts-bénéfices préalables à la prise de décision sur le mode de réalisation d’un projet (voir les documents IGD produits en 2004).
Les externalités se regroupent comme suit :
• Les effets économiques, dits « aménités économiques », et notamment:
Les recettes publiques, qui bénéficient du projet par des retombées fiscales accrues
Le développement économique général du pays, et ses retombées fiscales générales
Le progrès de la balance commerciale
• Les effets sur les populations, dits « externalités sociales », et notamment:
Les emplois directs et indirects
Les effets sur la santé et l’éducation des populations
La réduction de la pauvreté, de l’accidentologie, meilleure information et mobilité
• Les effets qualitatifs, dits « aménités qualitatives », et notamment:
Le progrès des notations internationales du pays, ce qui facilite ultérieurement les emprunts
La qualité de vie des populations
L’amélioration de l’environnement
• Les effets négatifs, dits « externalités négatives », et notamment:
Les émissions de gaz à effet de serre
L’espace utilisé
L’effet de coupure du territoire consécutif à la création d’une route ou d’une voie ferrée
Les déplacements de population
Dans le cadre de cette analyse, il faut examiner quels acteurs sociaux bénéficient du projet et lesquels en peuvent en pâtir, de même que la question du financement au sens du « funding » et non du « financing ».
Le financement au sens du « funding » consiste à décider qui, sur le long terme, va payer l’infrastructure. Par exemple, une route peut être financée par l’Etat et des MDB, c’est alors in fine le contribuable qui va payer, ou ce sera un don de collectivités extérieures au pays. Une route peut également être à péage, et ce seront les usagers de la route qui payeront, au moins partiellement, pour sa construction et son exploitation. En général, ce sera une situation intermédiaire, où les usagers payent une partie et la collectivité publique l’autre.
Dans le cas des contrats de concessions (à péage réel par l’usager final), la rentabilité économique est meilleure que dans le cas des contrats entièrement payés par la collectivité publique, pour 2 raisons primordiales :
• Le coût d’opportunité des fonds publics ne s’applique pas à la partie payée directement par l’usager
• Le partenaire privé a une forte incitation à réduire les coûts de construction et à maintenir en bon état l’ouvrage pour maximiser ses recettes. Les études menées par des organismes publics sur la comparaison des coûts d’ouvrages similaires entre la procédure classique d’appel d’offres de construction et les procédures de concessions ou PFI montrent une réduction de coût d’environ 20% en faveur des contrats de longue durée (concessions et PFI), principalement grâce à l’optimisation de l’ingénierie que ces contrats autorisent, et l’optimisation des coûts d’entretien.
Il faut noter que la rentabilité socioéconomique du projet dépend de son financement, et que son calcul doit être fait de façon itérative, entre l’évaluation économique et l’évaluation financière, pour trouver la meilleure solution.
Point 10 : Evaluation financière du projet (coûts financiers et recettes)
Une fois que l’analyse socioéconomique est finalisée, il faut conduire l’analyse financière. Cela est relativement plus classique, et donc plus aisé car correspondant à ce que la plupart des bureaux d’études, conseils et banques savent faire, et bien des organismes se contentent de l’analyse financière.
Cette analyse correspond à la notion de « financing », c’est-à-dire de la mise en place pratique du financement (bancaire, obligations, mise au capital,…), qui sera remboursé soit par les impôts et taxes, soit par les usagers clients du service, soit par une combinaison des deux (voir « funding » ci-dessus).
Le concept de « financement privé » doit se clarifier par l’action que fait le partenaire privé :
• Rechercher du financement bancaire ou obligataire, sans participer aux prêts, pour financer une société de projet;
• Rechercher du financement bancaire ou obligataire, en participant aux prêts à la société de projet;
• Mettre des fonds en tant qu’investisseur, et récupérer la rémunération de ces fonds sous forme de dividendes au fur et à mesure de la vie du contrat et selon les résultats de la société de projet
Les opérations en concessions réduisent la charge de financement public car une partie des recettes commerciales est affectée au remboursement de la dette. Les opérations en contrat de partenariat (PFI) font reposer la totalité des coûts de l’opération sur la puissance publique, y compris les frais financiers, évidemment). C’est pour cela que, pour un même projet, suivant le type de contrat, on obtient des résultats socioéconomiques et financiers très différents.
Dans le coût d’évaluation financier, il faut prendre en compte les effets de l’endettement cumulé sur le budget de la Collectivité Publique, actualisé au taux de l’obligation à 10 ans du pays correspondant au projet.
De façon schématique, le tableau ci-dessous montre les conséquences en termes budgétaires et en termes économiques de 8 solutions juridiques et institutionnelles différentes pour réaliser un même ouvrage, dont le coût de construction est estimé à 800 Millions.
Une concession peut très bien être à capitaux publics, ou un mix public privé dans le capital de la société concessionnaire.

Les résultats en termes de TRI et de VAN économiques sont très différents, de même que l’impact budgétaire.
C’est dire à quel point les choix institutionnels et contractuels peuvent jouer sur l’efficacité économique d’un projet et sur son impact budgétaire.
C’est pourquoi, dans la planification des projets et leur classement par ordre préférentiel de réalisation, il est indispensable de mener en parallèle les mises en place des institutions, des procédures et enfin du phasage de réalisation des différents projets d’une même famille.
Le gain technique obtenu grâce à l’utilisation des contrats de concessions et autres PPP permet de compenser les surcouts financiers et de transaction de ces contrats longs. Le calcul en parallèle des aspects économiques et budgétaires permet de mettre en évidence les conditions dans lesquelles il est préférable de recourir au contrat classique et celles dans lesquelles un contrat de concession ou PPP est plus efficace.
Point 11 : Choix du mode de réalisation du projet.
Les études telles qu’exposées ci-dessus présentent les résultats des différentes façons de réaliser un projet. Toutes les solutions existantes n’ont pas été présentées dans ce tableau, évidemment. De façon générale, on retiendra comme étant les plus efficaces suivant le critère d’impact sur les budgets publics, par ordre croissant d’efficacité budgétaire, les procédures suivantes :
• La régie publique
• Le contrat de travaux suivant la procédure classique d’appel d’offres de travaux, mené par le Ministère correspondant.
• Le contrat de travaux, mené par un organisme public spécialisé
• Le contrat de partenariat, et toute autre forme de DBFO, BOT, BOOT,…
• La concession avec péage réel par l’utilisateur final
Un écueil est souvent observé pour les contrats longs, qui sont moins fréquents que les contrats classiques de travaux : les coûts de transaction. Pour les grandes opérations de plusieurs centaines de millions d’euros, les procédures sont lourdes et ces opérations sont en général très spécifiques, et rares.
Le but que l’UEMOA recherche est d’obtenir un cadre juridique et institutionnel qui permettrait de réaliser un flux continu de projets, de moyenne ou faible importance, et qui permettrait ainsi de constituer par des acteurs locaux une expertise juridique, une capacité financière et une industrie des concessions et des PPP. Comme les sujets contractuels ont beaucoup de points communs, cela permettrait d’avoir des clauses type recouvrant la plupart des questions et ainsi de réduire considérablement les coûts de transaction.
Point 12 : organisation du cadre juridique et institutionnel, aspect économique
Pour être efficace, le cadre juridique et institutionnel d’une concession ou d’un PPP (contrat de partenariat) doit permettre la rédaction aisée des clauses du contrat, et un suivi précis des obligations des deux parties tout au long de la vie du contrat.
Nous donnerons un exemple concernant une concession de transport, car il existe de nombreux exemples de concessions réussies et que les besoins sont grands sur le continent africain. Mais il reste encore beaucoup de travail à faire pour bien préciser les concepts dans d’autres domaines moins faciles à étudier et à quantifier.
Le schéma ci-dessous présente les 7 acteurs habituels des contrats de concessions de transport, les liens juridiques étant habituellement décrits avec beaucoup de précision pour les liens n°2 à 7, le lien n°1 étant représenté par le tarif offert par le prestataire de service (la concessionnaire directement ou l’opérateur).
Un contrat de concession de transports sera d’autant plus facile à rédiger et mieux respecté que le service rendu sera proposé à un coût compatible avec le budget des ménages, et donc de diffusion plus large dans la population.
Le concédant « Transports », dans notre exemple, peut avoir une cellule dédiée aux PPP ou non, l’important est que le système, dans son ensemble, présente la clarté et la stabilité juridique nécessaires aux contrats longs, ainsi que les lois fiscales, les procédures comptables et les conventions internationales qui permettront d’attirer les investisseurs de long terme, locaux d’abord et internationaux ensuite.
Il faut enfin prévoir une instance qui joue le rôle de régulateur de façon à préserver les intérêts de la population tout en faisant respecter les droits de la puissance concédante et les droits du partenaire privé. Le but est de conserver sur le long terme l’esprit de l’accord initial, malgré les changements de conditions économiques.

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